Occupazione d’urgenza – Procedimento di stima – Nomina della terna arbitrale – Momento – Individuazione – Obbligo dell’Ente Espropriante di provvedervi - Sussiste.

01/03/2021

(omissis) … “FATTO e DIRITTO 1. La Società Autostrade per l’Italia (d’ora in avanti anche “Autostrade”), in qualità di concessionaria per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada denominata “A14 Bologna Bari Taranto”, nonché di delegata ad emanare tutti gli atti del procedimento espropriativo, nell’ambito dei lavori per l’ampliamento della terza corsia dell’autostrada A14, occupava d’urgenza il fondo di proprietà della soc. X offrendo l’indennità provvisoria di espropriazione. La proprietaria del fondo, in data 23 giugno 2016, comunicava ad Autostrade di volersi avvalere del procedimento di determinazione dell’indennità di espropriazione da parte del collegio tecnico, mentre Autostrade, con la nota del 5 maggio 2017, riscontrava la richiesta, rappresentando che la costituzione del collegio dei tecnici sarebbe avvenuta solo “… dopo l’emissione del decreto di esproprio …”. Il Tar per le Marche, con la sentenza 28 dicembre 2018, n. 818, ha accolto, con le precisazioni di cui in motivazione, il ricorso proposto dalla soc. X. Di talché, Autostrade ha interposto avverso la detta sentenza il presente appello, articolando i seguenti motivi di impugnativa: Errata applicazione degli articoli 20, 21, 22-bis, 23 e 32 T.U. Violazione dell’art. 1 legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell’art. 2, comma 2, TU. Le disposizioni in materia consentirebbero di affermare come non sia necessario, contrariamente a quanto sembra assumere la sentenza impugnata, che la determinazione dell’indennità definitiva mediante collegio tecnico preceda l’emissione del decreto di esproprio, laddove tale determinazione potrebbe ben essere successiva all’emissione del decreto ablativo. L’autorità espropriante dovrebbe poter discrezionalmente determinare il momento n cui nominare la terna tecnica, al fine di evitare l’inutile determinazione dell’indennità definitiva. Se l’atto di nomina ed il suo contenuto sono vincolati dalla norma, non potrebbe dirsi altrettanto sulla scelta del “quando” nominare il collegio tecnico, che sarebbe rimesso, entro precisi limiti indirettamente dettati dall’art. 13, comma 4, TU, alla discrezionalità dell’autorità appaltante. Il decreto di esproprio potrebbe essere validamente emesso con menzione della sola indennità provvisoria, mentre la determinazione a mezzo della norma tecnica avverrebbe anche dopo l’emissione del provvedimento di esproprio. L’art. 32 Tu imporrebbe che “l’indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell’accordo di cessione o alla data dell’emanazione del decreto di esproprio”. La stima del Collegio tecnico, qualora, come accade nell’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio, venga effettuata in tempi lontani dall’emissione del decreto ablatorio sarebbe destinata a non essere più rispondente alla propria funzione. Insussistenza degli altri vizi denunciati nel ricorso di primo grado in relazione alle note del 5 maggio 2017. Le scelte operate da Autostrade con la nota del 5 maggio 2017 sarebbero in sintonia con il principio di correttezza e buon andamento. La nota del 5 maggio 2017, nell’evidenziare da un lato, che “la procedura espropriativa in atto, ai sensi e per gli effetti dell’art. 22 bis, ha comportato l’occupazione anticipata dei beni immobili, nessun decreto di esproprio è stato emanato”, dall’altro, che l’art. 32 dispone che “l’indennità deve essere determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell’emanazione del decreto di esproprio”, sarebbe esaurientemente motivata ed idonea a spiegare le ragioni della decisione. Il Ministero dell’Infrastrutture e dei Trasporti e l’Anas si sono costituiti in giudizio per resistere al gravame. La soc. X ha contestato la fondatezza delle argomentazioni dedotto concludendo per il rigetto dell’appello. Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive ragioni. La parte appellata, in particolare, ha rappresentato che il ricorso in appello sarebbe improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse per l’attivazione e la conclusione del procedimento di stima da parte della terna peritale nominata ex art. 21 del d.P.R. n. 327 del 2001. All’udienza del 21 gennaio 2021, svoltasi in collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020, la causa è stata trattenuta per la decisione. 2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto, per cui il Collegio ritiene di prescindere dalla valutazione dell’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse formulata dalla parte appellata. 3. La Sezione ha già avuto modo di affrontare una questione del tutto sovrapponibile a quella oggetto del presente giudizio ed è pervenuta a conclusioni dalle quali questo Collegio non ha motivo di discostarsi, per cui intende reiterarle nel presente giudizio anche ai sensi dell’art. 74 c.p.a. (cfr. Cons. Stato, Sezione Quarta, 27 agosto 2019, n. 5909, precedente conforme). 4. Sul punto centrale della controversia, occorre osservare che, quanto alla determinazione dell'indennità di esproprio, gli articoli 20 e seguenti del d.P.R. n. 327/2001 disciplinano minuziosamente la procedura per la determinazione in via provvisoria (articolo 20) e in via definitiva (articolo 21) dell'indennità di espropriazione. In particolare, ai sensi dell'articolo 20, comma 3, d.P.R. cit., dopo che sia divenuto efficace l'atto che dichiara la pubblica utilità e siano state effettuate le opportune valutazioni, eventualmente anche alla luce delle osservazioni presentate dai soggetti interessati dall’espropriazione, l'autorità espropriante, prima di emanare il decreto di esproprio, accerta il valore dell'area e determina in via provvisoria la misura della indennità di espropriazione. Il proprietario, nei trenta giorni successivi alla notificazione di tale comunicazione, può comunicare all'autorità espropriante di condividere la determinazione della indennità di espropriazione (art. 20 comma 5); in tal caso, qualora abbia anche dichiarato l'assenza di diritti di terzi sul bene, il proprietario stesso è tenuto a depositare nel termine di sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione di cui all'articolo 20 comma 5, la documentazione comprovante, anche mediante attestazione notarile, la piena e libera proprietà del bene. Una volta accettata l'indennità, il beneficiario dell'esproprio ed il proprietario stipulano l'atto di cessione del bene. In alternativa, decorsi inutilmente trenta giorni dalla notificazione della misura dell'indennità in via provvisoria, la determinazione dell'indennità di espropriazione si intende non concordata. In casi del genere, dopo aver formato l'elenco dei proprietari che non hanno concordato la determinazione della indennità di espropriazione (art. 21, comma 1, d.P.R. cit.), l'autorità espropriante è tenuta ad attivare la procedura descritta all'art. 21 d.P.R. cit. Peraltro, nel caso in cui sussistano i presupposti per procedere all’occupazione d'urgenza (art. 22-bis d.P.R. n. 327/2001), può essere emanato, senza particolari indagini e formalità, il decreto motivato che determina in via provvisoria l'indennità di espropriazione e che dispone anche l'occupazione anticipata dei beni immobili necessari. Il decreto è notificato con le modalità di cui al comma 4 e seguenti dell'articolo 20, con l'avvertenza che il proprietario, nei trenta giorni successivi alla immissione in possesso, può, nel caso in cui non condivida l'indennità offerta, presentare osservazioni scritte e depositare documenti. In generale, in assenza di accordo sulla determinazione dell'indennità di espropriazione, il proprietario ha la facoltà, su invito dell'autorità espropriante, di comunicare, entro i successivi venti giorni, se intende avvalersi del procedimento per la determinazione definitiva dell'indennità di espropriazione mediante tecnici e, in caso positivo, può designare un tecnico di propria fiducia. In caso di risposta affermativa del proprietario, l'autorità espropriante nomina i tecnici e fissa il termine, non superiore a novanta giorni, entro cui deve essere presentata la relazione da cui si apprenda la stima del bene. Tale termine è prorogabile solo “per effettive e comprovate difficoltà”. Dalla lettura testuale delle disposizioni emerge un sistema di norme che, sebbene non individui un termine certo per l’attivazione e la conclusione del sub-procedimento della nomina del collegio tecnico: a) prevede in capo all’autorità espropriante un vero e proprio obbligo di rispondere all’istanza di nomina della commissione; a.1) del resto, in tal senso, sebbene il caso in esame non riguardi una ipotesi di inerzia dell’autorità espropriante a fronte dell’istanza di nomina del collegio tecnico, rilevano i principi generali sulla sussistenza dell’obbligo di provvedere sulla richiesta di parte e, di conseguenza, sull’illegittimità del silenzio rifiuto eventualmente opposto; invero, dal combinato disposto dell'articolo 2 della l. n. 241 del 1990 e dell'articolo 21 del d.P.R. n. 327 del 2001, deriva l'obbligo per l'autorità espropriante di concludere il procedimento di determinazione definitiva dell'indennità con un provvedimento espresso e motivato, atteso che la fase di stima peritale dell'indennità di esproprio, in caso di mancata accettazione di quella provvisoria, si configura per l'autorità espropriante come una fase necessaria e non facoltativa; b) impone all’autorità espropriante di provvedere alla nomina dei tecnici entro un termine congruo, in quanto: i) depone in tal senso il tenore della normativa, caratterizzata da una dettagliata descrizione delle singole fasi del procedimento di determinazione dell'indennità di esproprio e, in particolare, dalla individuazione di termini stringenti per tutte le parti coinvolte, da cui emerge l’intento generale di accelerarne lo svolgimento e la conclusione (trenta giorni per comunicare la condivisione dell’indennità provvisoria; venti giorni per comunicare l’intenzione di avvalersi del procedimento per la determinazione definitiva dell'indennità di espropriazione mediante tecnici; termine non superiore ai novanta giorni per il deposito della relazione di stima del bene, prorogabile solo in casi del tutto eccezionali); ii) per converso, sarebbe contraddittorio rimettere alla piena discrezionalità dell’autorità espropriante la scelta del momento in cui attivare il procedimento di determinazione in via definitiva dell’indennità di espropriazione, arrivando a consentire alla stessa di attendere per tale adempimento il momento di adozione del decreto d’esproprio, che può avvenire anche dopo un lungo periodo, per la nomina dei tecnici ai fini delle definitiva individuazione del collegio; c) viene esplicitamente ammessa la determinazione dell’indennità di espropriazione in un momento anteriore all’adozione del decreto di esproprio da parte dei tecnici (cfr. art. 23, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 327/2001). Si deve pertanto concludere che, qualora sia il privato non accettante l'indennità a sollecitare l'amministrazione espropriante a designare i propri tecnici e procedere a norma dell'art. 21 del d.P.R. n. 327/01, quest'ultima non ha una possibilità di scelta, bensì l'obbligo di procedere in tal senso entro un congruo lasso temporale, designando i propri periti ai fini della nomina del collegio. 5. Tali conclusioni non risultano incise dalle argomentazioni che, pur brillantemente, Autostrade riproposto nel presente giudizio di appello in quanto assorbite in primo grado ed ha esposto nella propria memoria di replica. Infatti, la circostanza che l’art. 22 bis del d.P.R. n. 327 del 2001 contempla una fattispecie diversa, quella dell’occupazione d’urgenza, rispetto all’impianto base del Testo Unico, il quale prevede che la presa di possesso per la realizzazione dell’opera pubblica segua l’emanazione del decreto di esproprio, non assume dirimente rilievo, in quanto, come già evidenziato, l’art. 23, comma 1, lett. d), del TU configura l’ipotesi della determinazione dell’indennità di espropriazione in un momento anteriore rispetto all’adozione del decreto di esproprio, per cui non può condividersi l’assunto che l’attività di accertamento dell’indennità definitiva da parte del collegio tecnico si fonda sul dato storico dell’avvenuta emanazione del decreto di esproprio. Inoltre, il Collegio rileva come non possa aderirsi nemmeno alla prospettazione secondo cui il rinvio della nomina dei periti e la costituzione del collegio tecnico ad epoca prossima o immediatamente successiva all’emissione del decreto di espropriazione sarebbe l’unica soluzione pienamente conforme alle disposizioni del TU e in grado di preservare il principio di buon andamento dell’amministrazione e, allo stesso tempo, gli interessi degli espropriati. Tale tesi, infatti, si fonda su una petizione di principio, vale a dire che il collegio tecnico si svolgerebbe, o potrebbe svolgersi, molto tempo prima del decreto di esproprio, con la conseguenza di determinare una stima inutile, costosa e superflua. Diversamente, il canone del buon andamento dell’amministrazione richiede che, anche nel caso in cui sia consentita l’occupazione d’urgenza ai sensi dell’art. 22 bis del d.P.R. n. 327 del 2001, l’autorità espropriante provveda sollecitamente al perfezionamento del relativo iter espropriativo.” … (omissis)