Ritardata approvazione Piano di Lottizzazione –– risarcimento danni – spetta – calcolo - modalità

07/01/2020

… “Parte ricorrente, proprietaria di un appezzamento di terreno in Comune di X, propone domanda per il risarcimento del danno derivante dalla ritardata approvazione di un piano di lottizzazione su un’area di sua proprietà (il piano interessava anche altri proprietari che non sono parte nel presente giudizio). I danni sarebbero stati provocati dal ritardo dell’Amministrazione nel deliberare sulla domanda di approvazione del piano di lottizzazione richiesto dal ricorrente; ritardo dichiarato illegittimo dalla sentenza di questo Tar n. 1926 del 2007, di annullamento del silenzio-rifiuto del Comune resistente. Il danno, per la mancata attuazione della lottizzazione nei modi e nei tempi previsti, è stato da ultimo quantificato nella perizia depositata l’11 aprile 2019 in circa € (omissis) nel 2009, attualizzato a € (omissis) al 22 marzo 2019, a causa dell’aumento degli oneri finanziari. Si è costituito il Comune di X, resistendo al ricorso. (omissis) … … “Il ricorso è parzialmente fondato. 1.1 Il Comune resistente nota, nelle proprie difese, che la sentenza di questo Tar n. 1926 del 2007 stabiliva un semplice obbligo di provvedere e che la domanda di lottizzazione, presentata il 1° febbraio 2006, è stata regolarmente approvata il 17 ottobre del 2008. Il piano poi è stato dichiarato decaduto per l’inattività della ricorrente, non più interessata economicamente a realizzare la lottizzazione. Ancora, non vi sarebbe interesse risarcitorio in quanto, con lettera in data 26 marzo 2010 recepita al protocollo n. 7263, il sig. Y (lottizzante) ha richiesto al Comune il “declassamento” di terreni interessati dalla lottizzazione da edificabili per uso abitativo ad agricoli. 1.2 Si tratta di considerazioni solo rilevanti per la misura del risarcimento ma non per le spettanze dello stesso. 1.3 Premette anzitutto il Collegio che, per la più recente e condivisa giurisprudenza amministrativa (si veda l’articolata esposizione in Tar Puglia, Lecce, 22 maggio 2019 n. 808), "anche se l'art. 2 bis l. 7 agosto 1990 n. 241 rafforza la tutela risarcitoria del privato nei confronti dei ritardi delle Pubbliche amministrazioni, stabilendo che esse sono tenute al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, la domanda deve essere comunque ricondotta nell'alveo dell'art. 2043 c.c., per l'identificazione degli elementi costitutivi della responsabilità; di conseguenza l'ingiustizia e la sussistenza stessa del danno non possono, in linea di principio, presumersi iuris tantum, in meccanica ed esclusiva relazione al ritardo o al silenzio nell'adozione del provvedimento amministrativo, ma il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia dei presupposti di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia di quello di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante)" (Cons. Stato V, 9 marzo 2015, n. 1182, Cons. Stato, AP n. 6 luglio 2015 n. 6). 1.4 L'impostazione citata ha ricevuto l'avallo indiretto della Corte di Cassazione (Sezioni unite civili, ordinanza 17 dicembre 2018, n. 32620) la quale ha enucleato i seguenti principi: a) il riconoscimento del danno da ritardo - relativo ad un interesse legittimo pretensivo - non è avulso da una valutazione di merito della spettanza del bene sostanziale della vita e, dunque, dalla dimostrazione che l'aspirazione al provvedimento fosse probabilmente destinata ad un esito favorevole, posto che l'ingiustizia e la sussistenza del danno non possono presumersi iuris tantum in relazione al mero fatto temporale del ritardo o del silenzio nell'adozione del provvedimento; b) l'ingiustizia del danno non può prescindere dal riferimento alla concreta spettanza del bene sostanziale al cui conseguimento il procedimento è finalizzato (Cons. Giust. Amm.va. 28 marzo 2019 n. 282). 1.5 In particolare, per quel che attiene all'elemento soggettivo, la giurisprudenza ha condivisibilmente chiarito che la sua sussistenza non può essere dichiarata in base al solo dato oggettivo della illegittimità del provvedimento adottato o dell'illegittimo ed ingiustificato procrastinarsi dell'adozione del provvedimento finale, essendo necessaria anche la dimostrazione che la P.A. abbia agito con dolo o colpa grave, in modo che il difettoso funzionamento dell'apparato pubblico sia riconducibile ad un comportamento gravemente negligente od ad una intenzionale volontà di nuocere, in palese ed inescusabile contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97 della Costituzione. 1.6 Quindi, concludendo sul punto, ai fini dell'ammissibilità dell'azione risarcitoria, deve in concreto accertarsi se l'adozione o la mancata o ritardata adozione del provvedimento amministrativo sia conseguenza di comportamento doloso o della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali deve essere costantemente ispirato l'esercizio della funzione, e se tale comportamento sia stato posto in essere in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l'imperizia degli uffici o degli organi dell'amministrazione, ovvero se, per converso, la predetta violazione sia ascrivibile all'ipotesi dell'errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto (si veda Tar Lecce n. 808/2019 cit. e la copiosa giurisprudenza ivi citata). 2 Applicati tali principi alla fattispecie, la domanda del ricorrente può essere ora esaminata. 2.1 In particolare, non appare contestata da parte ricorrente la necessità dell’integrazione documentale chiesta tempestivamente dal Comune in data 7 febbraio 2006 e adempiuta il 16 giugno 2006. Successivamente, la citata sentenza n. 1926 del 21 dicembre 2007 ha accolto il ricorso e dichiarato illegittimo il silenzio a partire dai 90 giorni dall’integrazione documentale e ha assegnato al Comune il termine di 30 giorni per adempiere. 2.2 Il piano è quindi stato approvato il 17 ottobre 2008 dal Comune resistente. In data 4 dicembre 2008 il ricorrente, unitamente ad altri lottizzanti, presentava un’istanza volta al rilascio del permesso di costruire per le opere di urbanizzazione. Successivamente decideva di non dare luogo alla lottizzazione per le mutate condizioni del mercato 2.3 Il ritardo nell’approvazione, da considerarsi illegittimo, si è quindi protratto dal 13 settembre 2006 (90 giorni dall’integrazione documentale) al 17 ottobre 2008. 2.4 Quanto all'elemento soggettivo, lo stesso può riscontrarsi inizialmente nella inerzia della P.A. a fronte dell’integrazione documentale adempiuta dal ricorrente e, successivamente, nell’ulteriore ritardo tra l’emanazione della sentenza n. 1926 del 2007 di questo Tar e l’approvazione del piano (17 ottobre 2008). Le considerazioni suindicate, comportano che: - la complessiva vicenda in esame, come in concreto sviluppatasi, evidenzia il contegno omissivo, privo di giustificazione, serbato dal Comune di X nella definizione del procedimento di approvazione del Piano in questione, nonostante la presentazione e l’accoglimento del ricorso del ricorrente per silenzio inadempimento. - la violazione delle regole procedimentali esposte in narrativa, protrattasi ingiustificatamente per un rilevante lasso di tempo, integra la sussistenza dell'elemento psicologico necessario. 2.5 In ipotesi di definizione di procedimenti di pianificazione urbanistica, è stato condivisibilmente osservato, con principi applicabili anche alla fattispecie in esame (Tar Abruzzo Pescara, 12 ottobre 2012, n. 406, Tar Lecce n. 808/2019 cit.) che il ritardo nell'adozione di previsioni urbanistiche... "rappresenta una palese violazione delle regole di buona amministrazione (art. 97 cost.) e, determinando una situazione d'incertezza oggettiva, viene a ledere ex se gli artt. 41 (principio della libera iniziativa privata) e 42 cost. (funzione della proprietà privata), ovvero l'interesse proprietario..., per il solo fatto che l'Amministrazione ha lasciato il terreno senza una destinazione di piano e, quindi, non consentendo una scelta di convenienza economica", sussistendo, "Conclusivamente ... un fatto illecito con colpa, discendente dalla violazione di norme costituzionali in connessione con l'art. 2043 c.c.". 2.6 Anche questo Tar ha condannato l’amministrazione comunale colpevole di un ingiustificato ritardo nel dare una disciplina urbanistica alle c.d. “zone bianche” (Tar Marche 16 aprile 2019 n. 231). 3 Tanto è sufficiente ad integrare la condotta illegittima e colposa (rilevante ai fini della sussistenza della responsabilità per fatto illecito) del Comune intimato, oltre che la sussistenza del c.d. nesso causale. 3.1 Tuttavia, con riferimento al quantum risarcitorio, le cifre richieste dal ricorrente, nel ricorso e nelle perizie depositate in atti, appaiono del tutto svincolate dai principi in materia di quantificazione del danno da ritardo e ad avviso del Collegio non possono altresì valere come principio di prova. Innanzitutto viene totalmente imputata all’Amministrazione la scelta imprenditoriale di non avere dato seguito alla lottizzazione approvata il 7 ottobre 2008, chiedendo un risarcimento sostanzialmente commisurato all’intero guadagno che, a detta del ricorrente, sarebbe stato conseguito realizzando tempestivamente la lottizzazione e vendendo immediatamente gli appartamenti e i relativi accessori. Ancora, i dichiarati valori ricavabili dalla vendita degli immobili appaiono del tutto soggettivi, disconoscendo i valori stabiliti per il 2006 (anno di possibile realizzazione della lottizzazione secondo il ricorrente) stabiliti dall’Agenzia dell’Entrate e utilizzando quelle di fonti relative ad altri comuni dell'hinterland. Si giungono così a ipotizzare valori pari a (omissis) €/mq per gli appartamenti e (omissis) €/mq per gli accessori. Con questi dati, a fronte di una spesa per costo opere di urbanizzazione, costo di progettazione e costo costruzioni edifici di € (omissis), viene calcolato un utile di € (omissis). Il valore esagerato delle stime si spiega anche con l‘ipotesi, del tutto indimostrata, di una vendita pressoché immediata degli edifici (da realizzare) ai prezzi di mercato del 2006, a fronte di una lottizzazione che doveva essere approvata il 13 settembre 2006. 3.2 Parte ricorrente sostiene altresì che, a causa del ritardo, in caso di realizzazione della lottizzazione avrebbe sostenuto l’incremento del 15% delle spese di realizzazione degli immobili e subito una decurtazione di ricavi del 25%, con riguardo al mercato immobiliare del 2009 e quindi un netto passivo, con la conseguente scelta di non eseguire il piano. 3.3 Il Collegio non mette in dubbio che il ritardo imputabile al Comune possa avere contribuito a determinare una situazione economica meno favorevole per l’intervento, anche a causa del peggioramento del mercato immobiliare documentato nella perizia. Come già detto, nel caso in esame non siamo dinanzi a un progetto portato avanti a condizioni economiche peggioratesi nel tempo anche per fattori estranei alla responsabilità del Comune (come la crisi generale del mercato immobiliare), ma a un progetto che è stato abbandonato per scelta imprenditoriale del ricorrente. A parere del Collegio, pur potendo essere riconosciuta una diversa situazione del mercato immobiliare tra il 2006 e il 2009 (il piano è stato approvato il 17 ottobre 2008 invece che il 13 settembre 2006), le cifre fornite dal perito di parte non sono attendibili, non basandosi su dati oggettivi ma su un peso sovrastimato e irrealistico del ritardo imputabile all’amministrazione. 3.4 La perizia conclude che il danno subito dal ricorrente sarebbe pari alla somma tra l'utile perduto (€ omissis) e gli oneri finanziari su capitale infruttuosamente impiegato (capitale pari a € omissis) relativo al valore dei terreni con un tasso bancario del 5% (quindi € omissis annui, per un totale di € omissis dal 2006 al 2009). Nella perizia aggiornata al 2019, addirittura gli oneri del mancato utilizzo del terreno sono stati riportati a questa data. Sul punto basta osservare che non c'è alcuna prova che il ricorrente abbia dovuto sopportare tali oneri finanziari fino al 2019, visto che già dal 2010 aveva richiesto la riclassificazione delle aree di lottizzazione come terreno agricolo (come tale sempre e comunque utilizzabile, quindi produttivo di reddito, anche se avente destinazione edificabile). 3.5 Per quanto sopra, il Collegio ritiene quindi di considerare non attendibile la perizia depositata dal ricorrente. Tale inattendibilità induce a non ammettere la prova testimoniale richiesta il 14 aprile 2019, dato che la stessa, di fatto, si limiterebbe ad acquisire il parere di professionisti (quindi, nella sostanza, consulenti tecnici di parte) sul danno subito a causa dei mutamenti del mercato immobiliare conseguenti al ritardo procedimentale. 3.6 Nonostante ciò, come già detto, il Collegio considera che sia stata sufficientemente provata la presenza di un danno ingiusto a carico del ricorrente, che ha sicuramente subito la posticipazione dell’approvazione del proprio progetto di lottizzazione e un possibile cambiamento delle condizioni di mercato, anche se, ovviamente, non può essere posta a carico del comune la scelta imprenditoriale di non realizzare la lottizzazione medesima, come non può essere addebitata all’amministrazione la crisi generale del mercato immobiliare. 3.7 In assenza di parametri attendibili, forniti in giudizio, su cui ancorare l’ammontare del danno, si sottolinea che la valutazione che il giudice è sollecitato a svolgere, è di natura relativistica, e deve quindi tenere conto della specifica complessità procedimentale, nonché di eventuali condotte dilatorie (Tar Lecce 808/2019 cit., Cons. Stato. IV, 7 marzo 2013, n. 1406, Cons. Stato, Sez. III, 30 aprile 2014, n. 2279). 4 In definitiva: - Il piano di lottizzazione doveva essere approvato in data 13 settembre 2006, come detto sopra, ed è stato approvato in data 17 ottobre 2008; - il procedimento si è quindi protratto per 2 anni e 1 mese, oltre il termine di 90 giorni. Tali coordinate consentono quindi di addebitare all'amministrazione comunale un colpevole ritardo di 2 anni e 1 mese circa. 4.1 Infatti, il Collegio non ritiene rilevanti le argomentazioni del Comune relative all’iniziale incompletezza dell’istanza di lottizzazione (che sarebbe persistita anche dopo l’integrazione del marzo 2006). Difatti, eventuali necessità di integrazione o modifica dell’istanza potevano essere eventualmente affrontate nel termine di 90 giorni per la conclusione del procedimento di cui alla sentenza n. 1926 del 2007 di questo Tar, dato che al ricorrente era già stata chiesta un’integrazione documentale. Per quanto riguarda i tempi necessari per l’inizio dell’edificazione, anche essi non rilevano perché, come si vedrà, il danno risarcibile si basa sul valore dato dalla potenzialità edificatoria dei terreni, qualora fosse stata tempestivamente approvata la lottizzazione. 5 Come già accennato, il Collegio ritiene che non siano state fornite prove sufficienti della effettività del danno derivante dalla mancata esecuzione della lottizzazione da parte del ricorrente, stante la decisione finale di non eseguirla, a fronte di un ritardo nell’approvazione sicuramente rilevante ma, comunque, durato complessivamente poco più di due anni. Del resto, poco più di un anno dopo l’approvazione del piano, il ricorrente ha deciso di non effettuare la lottizzazione (lettera del 26 marzo 2010, di richiesta di riclassificazione di terreni appartenenti alla lottizzazione come agricoli). Nonostante la perizia, non vi son quindi prove che le mutate condizioni di mercato abbiano comportato la mancata realizzazione degli immobili e la perdita dell’utile atteso, che comunque sarebbe stato influenzato anche dal tempo di vendita degli stessi. Il Collegio ritiene quindi che non vi siano i presupposti per l’esistenza di un danno da lucro cessante, neanche nella formula della perdita di chance. 5.1 Stante la mancata prova che il ritardo abbia provocato l’abbandono della lottizzazione, non possono essere risarcite le spese di convenzionamento (peraltro parte ricorrente ha concluso la convenzione nonostante il ritardo) e di progettazione. 5.1 Il danno spetta invece per gli oneri finanziari, ma non nei termini prospettati dalla perizia di parte. Infatti, non ci sono prove dell’accensione di mutui, ne sono plausibili alternative e redditizie forme di investimento del valore dei terreni oggetto della lottizzazione (peraltro in gran parte già di proprietà del ricorrente). Non ci sono altresì prove dell’accantonamento del capitale per la realizzazione della lottizzazione. Parte ricorrente ha però indubbiamente subito il danno dell’ingiustificato blocco delle proprie scelte imprenditoriali a causa del ritardo del Comune nell’approvare il piano di lottizzazione. 5.2 In definitiva, il Collegio ritiene, per la determinazione del danno in via equitativa, di fare applicazione dell'art. 34, comma 4, del c.p.a., in ossequio del quale l'amministrazione intimata formulerà, entro 90 giorni dalla comunicazione della presente sentenza, una proposta risarcitoria da quantificarsi applicando il tasso di interesse legale sulla differenza tra il valore di mercato (riferito ai terreni di proprietà del ricorrente e oggetto del Piano) dopo l’approvazione del Piano di Lottizzazione e il loro precedente valore, secondo i seguenti parametri: - la citata differenza dovrà essere calcolata alla data del 13 settembre 2006, data in cui doveva essere approvato il Piano di Lottizzazione; - il primo valore dovrà essere calcolato tenendo conto del valore di mercato dei terreni, secondo la loro destinazione al momento della presentazione dell’istanza di approvazione del Piano (1 febbraio 2006); - il secondo dovrà essere calcolato, tenendo conto del valore di mercato dei terreni di proprietà del ricorrente e oggetto della lottizzazione, valutato al 13 settembre 2006, come se il piano di lottizzazione fosse stato approvato in tale data (senza la realizzazione delle opere e dell’edificazione prevista in progetto). -l’interesse sulla somma risultante dalla differenza di cui sopra dovrà essere calcolato da quest’ultima data (13 settembre 2006) fino al 17 ottobre 2008. 5.3 Sulla somma così determinata spettano interessi e rivalutazione secondo i seguenti principi, ormai pacifici in giurisprudenza: - la rivalutazione è calcolata ogni anno sempre sul capitale iniziale utilizzando la variazione dell'indice ISTAT rispetto all'anno e al mese iniziali (in modo da evitare di rivalutare ogni volta un capitale già rivalutato nell'anno precedente); - gli interessi vanno calcolati dalla data del fatto non già sulla somma complessiva rivalutata alla data della liquidazione, ma sulla somma originaria rivalutata anno dopo anno (id est: sul capitale rivalutato anno per anno; ovvero, ciò che esprime il medesimo concetto, sulle somme annualmente rivalutate); - gli interessi non vanno ad accrescere il capitale da rivalutare e non sono a loro volta produttivi di ulteriori interessi (per il divieto di anatocismo di cui all'art. 1282 c.c. si veda la dettagliata esposizione in Cons. giust. amm. 8 maggio 2019 n. 389). 5.4 Le spese seguono la soccombenza e sono determinate in dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione, per l’effetto, condanna il Comune di X al risarcimento del danno a favore del ricorrente nei termini di cui alla motivazione medesima. … (omissis)