Corte dei Conti – azione “negatoria” di responsabilità del dipendente pubblico per danno erariale – fattispecie – inammissibilità – richiesta del dipendente alla Corte dei Conti di annullamento di atti della P.A. illegittimi - inammissibilità

13/11/2024

FATTO I. Con ricorso in riassunzione depositato in data 26/6/2024 (dopo pronunzia di difetto di giurisdizione, emessa dal T.A.R. Marche con sentenza n. 868/2023) X ha adito questa Corte, ai sensi , comma 1, lett. D, del c.g.c., per ottenere la declaratoria di: - del provvedimento della Provincia di A prot. (omissis) del (omissis)/2009, contenente atto di diffida e messa in mora per risarcimento di presunto danno erariale; - della delibera della Giunta Provinciale n. (omissis); - della delibera del Consiglio Provinciale n. (omissis); - della nota della Provincia di A prot. (omissis) del (omissis); - delle note della Regione V n. (omissis) del (omissis) e n. (omissis) del (omissis); - nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e collegati, ivi compresa la recente nota della Provincia di A del (omissis)/2024, in risposta all’istanza inoltrata dal X il (omissis)/2024. X ha, altresì, chiesto che, in ogni caso, venga dichiarata l’insussistenza a suo carico di responsabilità amministrativa per danno erariale, anche per carenza di colpa grave; in subordine, ha eccepito la maturata prescrizione della pretesa risarcitoria vantata nei suoi confronti dalla Provincia di A. II. In proposito, X ha riferito che, all’esito di controlli di II° livello effettuati dalla Regione V presso la Provincia di A, relativamente alla gestione dei finanziamenti comunitari di cui al Regolamento CE n. 438/2001- POR Marche- Ob. 3- anni 2000/2006- FSE Progr. Cod. 310-302-303-349-350-460- Misura A2-A3-C2 FSE 2003, l’Amministrazione provinciale gli aveva contestato, nella sua qualità di dirigente del Settore (omissis), profili di responsabilità per asseriti danni erariali. In particolare, con riferimento ad un finanziamento erogato nell’anno 2003, nell’ambito del FSE, in favore della Provincia, per un importo di € (omissis), la Regione V, con nota n. (omissis) del (omissis)/2007, aveva evidenziato che, all’esito di controlli di II° livello, erano emerse alcune criticità, correlate a violazioni, in sede di aggiudicazione di un appalto di servizi ad una ditta esterna, dei principi di trasparenza, concorrenza e “par condicio”, sanciti nel Trattato istitutivo della Comunità Europea, ragion per cui le spese inerenti al progetto finanziato, concernenti “azioni di orientamento e prestazioni di servizi ai Centri per l’Impiego”, dovevano ritenersi non ammissibili per l’importo di € (omissis) e, quindi, andavano detratte dalla rendicontazione di spesa eseguita dalla Provincia. Con successiva nota n. (omissis) del (omissis)/2008 la Regione V, esaminate le controdeduzioni trasmesse da provinciale con nota n. (omissis) del (omissis)/2008, aveva confermato negativo della verifica eseguita e aveva segnalato un ulteriore profilo di illegittimità, in quanto si era proceduto all’aggiudicazione del servizio da appaltarsi pur in presenza di una sola offerta, senza che nel relativo bando di gara fosse stata contemplata tale eventualità. Preso atto dell’esito negativo dei controlli eseguiti dalla Regione V, con deliberazione n. (omissis) del (omissis)/2008, la Giunta Provinciale di A aveva, quindi, predisposto una variazione di bilancio, finalizzata a reintegrare lo stanziamento dei fondi FSE per 3,43, corrispondente alla spesa ritenuta inammissibile dalla Regione, attingendo a tal fine alle entrate relative del energia elettrica, variazione di bilancio successivamente ratificata dal Consiglio Provinciale con deliberazione n. (omissis) del (omissis)/2008. Pertanto, sul presupposto che fosse ravvisabile un pregiudizio per il proprio bilancio, in quanto non aveva più potuto disporre di quello specifico finanziamento regionale, l’Amministrazione provinciale formalizzava nei confronti del dirigente X, che aveva curato l’istruttoria e l’aggiudicazione del servizio oggetto del progetto finanziato, il provvedimento n. (omissis)/2009, costituente atto stragiudiziale di diffida e di messa in mora, con il quale veniva intimato al medesimo dirigente l’integrale rifusione del presunto danno patrimoniale subito dall’Ente, quantificato in € (omissis). Nel contempo, l’Amministrazione provinciale inviava apposita segnalazione di danno erariale alla Procura regionale della Corte dei Conti, la quale, però, ne disponeva l’archiviazione con decreto emesso nel febbraio 2013, non ravvisando profili di danno effettivo né di responsabilità a carico di X. Ciò premesso, X ha riferito di aver impugnato i provvedimenti (sopra elencati) dinanzi al T.A.R., il quale, con sentenza n. 868/2023, pubblicata il 18/12/2023, passata in giudicato il 18/6/2024, ha dichiarato inammissibile il suo ricorso, per difetto di giurisdizione, affermando che: “La cognizione della controversia in esame non può che appartenere alla Corte dei Conti, Sezione regionale per le Marche, innanzi alla quale il giudizio potrà essere riassunto, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria, ai sensi dell’art. 11 del c.p.a.”. III. Secondo X, il ricorso in riassunzione, da lui proposto dinanzi a questa Corte, rientrerebbe nel disposto di cui all’art. 172, comma 1, lett. D, del c.g.c., che attribuisce alla giurisdizione della Corte dei Conti, senza necessità di ulteriore “interpositio legislatoris”, i giudizi ad istanza di parte nelle materie di contabilità pubblica, considerato che la domanda da lui formulata è volta sostanzialmente ad ottenere una dichiarazione di assenza di responsabilità amministrativa a suo carico, in quanto mancherebbero i relativi presupposti oggettivi e soggettivi. In proposito, X ha osservato che la giurisprudenza contabile ha, in linea generale, ritenuto ammissibili azioni di accertamento nelle materie devolute alla propria giurisdizione, tra cui le istanze finalizzate alla declaratoria di carenza di responsabilità per danno erariale, potendo ravvisarsi uno specifico interesse di un soggetto privato ad ottenere la rimozione dello stato di incertezza in ordine alla sussistenza o meno di profili di responsabilità amministrativa a suo carico, laddove l’Amministrazione gli abbia rivolto contestazioni od intimazioni di pagamento, e ciò a prescindere dalla circostanza che la Procura della Corte dei Conti non abbia esercitato alcuna azione risarcitoria (v., tra le altre, le sentenze della Sezione Giurisdizionale Lombardia n. 23/2015, n. 216/2015, n. 90/2017 e quelle della Sezione Lazio n. 589/2014 e n. 902/2014). Orbene, tale interesse va ravvisato nella fattispecie in esame, dato che con nota del (omissis)/2024 la Provincia di A ha respinto, senza congrua motivazione, l’istanza del (omissis)/2024, con cui X aveva sollecitato l’annullamento in autotutela dei precedenti provvedimenti di messa in mora. D’altronde, secondo X, essendo infondate le contestazioni rivoltegli dall’Amministrazione provinciale, egli non sarebbe tenuto a risarcire alcun danno. Peraltro, sarebbe anche maturata la prescrizione della pretesa risarcitoria erariale. In proposito, X ha evidenziato che la Procura regionale della Corte dei Conti aveva formalmente ricevuto la notizia del (presunto) danno, di cui alla nota della Provincia n. (omissis) del (omissis)/2009, al n. (omissis)/2009. A tale segnalazione era stato fornito riscontro alla Provincia mediante la comunicazione del (omissis)/2013 (a firma del direttore della Segreteria della Procura regionale), con cui si dava atto che il competente P.M. aveva ravvisato l’insussistenza dei presupposti per poter utilmente esercitare l’azione di responsabilità amministrativa per danno erariale. Essendo, quindi, decorso oltre un quinquennio dall’acquisizione della notizia del presunto danno ed essendovi stata una formale archiviazione da parte della Procura, qualsiasi azione risarcitoria deve ritenersi ormai prescritta. D’altro canto, secondo X, la pretesa della Provincia dei suoi confronti sarebbe infondata anche nel merito, come, peraltro, già ritenuto dalla Procura della Corte dei Conti, che ha proceduto all’archiviazione del relativo fascicolo istruttorio. In proposito, X ha sostenuto che non si sarebbe verificato alcun concreto danno erariale, considerato che, sebbene la Provincia, a seguito dei rilievi formulati dalla Regione, era dovuta intervenire con fondi del proprio bilancio per coprire le spese del servizio ritenuto illegittimamente appaltato, la stessa Amministrazione provinciale aveva poi ottenuto un finanziamento regionale di ammontare analogo, che era stato destinato alla realizzazione di altro progetto (inerente alla riqualificazione ed ammodernamento delle apparecchiature in dotazione dei Centri per impiego), anch’esso rientrante nel medesimo settore di attività di competenza della Provincia (ossia i Centri per l’Impiego e la Formazione Professionale), come previsto dalla L.R. n. 38/1998. X ha, altresì, sostenuto con ampie argomentazioni che, in ogni caso, nei comportamenti da lui, a suo tempo, tenuti in qualità di dirigente del Settore (omissis), non sarebbero ravvisabili profili di dolo o di colpa grave, considerato anche che il servizio appaltato era stato regolarmente svolto dalla ditta aggiudicataria e che l’amministrazione provinciale non aveva ravvisato alcuna criticità. Conclusivamente, X ha chiesto che: siano annullati o dichiarati nulli i provvedimenti da lui elencati, ivi compresa la nota della Provincia di A del (omissis)/2024, che h istanza da lui inoltrata in data (omissis)/2024; sia, comunque, dichiarata l’insussistenza di profili di responsabilità a suo carico o, in subordine, la maturata prescrizione. IV. Con memoria depositata il 24/7/2024 si è costituita in giudizio la Provincia di A, che ha confutato le tesi di X, dovendo ritenersi legittimi gli atti e i provvedimenti oggetto di contestazione da parte del medesimo. In particolare, la Provincia ha sostenuto l’infondatezza dell’eccezione di prescrizione della pretesa risarcitoria dell’Ente, che è stata sollevata da X. Infatti, la nota prot. n. (omissis) del (omissis)/2009, con cui la Provincia aveva formulato domanda di “rifusione del danno erariale in via amministrativa” ed aveva inviato a X “atto stragiudiziale di diffida e costituzione in mora”, era stata tempestivamente notificata all’interessato, venendo da questi giudizialmente impugnata. Orbene, durante il processo svoltosi dinanzi al T.A.R. delle Marche, iniziato nel 2009 e definito nel 2023 con declaratoria di difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, non v’è stato alcun decorso del termine di prescrizione della pretesa dell’Amministrazione, essendo rimasto valido ed efficace l’atto stragiudiziale di diffida e di costituzione in mora, che era stato notificato a X al fine di ottenere la rifusione del danno patrimoniale arrecato all’Ente. Altra e differente questione deve ritenersi, invece, quella relativa alla segnalazione di danno, che la Provincia aveva inviato alla Procura Regionale della Corte dei Conti e che quest’ultima, con nota pervenuta all’amministrazione il (omissis)/2013, ha comunicato di aver archiviato, non avendo ravvisato, sulla base degli atti istruttori acquisiti, la sussistenza di tutti gli elementi necessari per poter utilmente esercitare l’azione di responsabilità amministrativa. Ad avviso della Provincia, tale circostanza non fa venir meno la legittimità e l’efficacia dell’atto di costituzione e messa in mora, prot. (omissis)/2009, che era stato rivolto a X e che è tuttora “sub judice”. Nel merito, la Provincia ha sostenuto che sarebbe irrilevante la circostanza che una somma, di ammontare analogo all’importo del finanziamento originario, poi revocato, le fosse stata successivamente erogata dalla Regione, essendo ciò avvenuto per la realizzazione di un progetto diverso, sebbene anch’esso rientrante nell’ambito dello stesso settore di attività (quello attinente ai Centri (omissis)). Infatti, il vulnus per il bilancio dell’Ente sarebbe stato effettivo e non potrebbe ritenersi eliso dall’ulteriore erogazione proveniente dalla Regione, considerato che l’Amministrazione provinciale aveva, comunque, dovuto reintegrare con fondi a carico del proprio bilancio la quota dello stanziamento del FSE che era stata revocata, pari ad € (omissis). V. La Procura Regionale presso questa Sezione giurisdizionale ha depositato le proprie conclusioni in data 18/7/2024, eccependo, sotto vari profili, l’inammissibilità del ricorso proposto da X. In particolare, il P.M. ha osservato che X, il quale ha dichiarato di essere venuto a conoscenza dell’archiviazione che era stata disposta dal Procuratore Regionale della Corte dei Conti nel febbraio 2013, intenderebbe utilizzare lo strumento del giudizio di cui art. 172, comma 1, lett. D, del c.g.c. sostanzialmente al fine di ottenere una pronuncia definitiva sulla situazione originata dall’atto di diffida e messa in mora rivoltogli dall’Amministrazione provinciale di A con la nota prot. (omissis) del (omissis)/2009, in assenza, tuttavia, di qualsivoglia pregiudizio diretto ed attuale, incidente sulla sua sfera giuridica. D’altro canto, la cosiddetta “actio negatoria” della responsabilità amministrativa appare inammissibile, sia perché non espressamente prevista dall’art. 172, lett. D, del c.g.c. sia perché verrebbe sostanzialmente ad eludere le competenze e le prerogative del Pubblico Ministero contabile in materia di esercizio dell’azione di responsabilità per danno erariale. Per di più, la richiesta di annullamento di atti e provvedimenti amministrativi, asseritamente illegittimi, non è proponibile dinanzi alla Corte dei Conti, che non potrebbe pronunziarsi in proposito. A sostegno della tesi dell’inammissibilità del ricorso proposto da X, la Procura ha fatto riferimento anche alla più recente giurisprudenza contabile (v., ex plurimis, sent. n. 3/2020 della III^ della Sez. d’Appello, sent. 255/2018 della 1^ Sez. d’Appello, sent. 150/2023 della Sez. Lombardia). VI. All’odierna udienza, la Procura ha depositato copia del provvedimento di archiviazione, che era stato emesso in data (omissis)/2013, relativamente al fascicolo istruttorio n. (omissis)/2009. L’avv. P, difensore di X, ha illustrato le richieste contenute nel ricorso, ribadendo che non sussistono elementi oggettivi e soggettivi per contestare profili di responsabilità amministrativa a carico del medesimo. L’avv. M in rappresentanza dell’Amministrazione provinciale, si è riportata alla memoria di costituzione. Il P.M. ha insistito per la dichiarazione d’inammissibilità del ricorso proposto da X, richiamando la giurisprudenza citata nelle conclusioni rese per iscritto. DIRITTO I. Preliminarmente, il Collegio rileva che all’odierna udienza la Procura ha depositato copia del decreto di archiviazione del (omissis)/2013, relativo al fascicolo istruttorio n. (omissis)/2009, riguardante l’ipotesi di danno erariale per presunta indebita erogazione di contributi nazionali e comunitari, a seguito della stipula del contratto di appalto di servizi tra la Provincia di A, di cui X era dirigente del Settore (omissis), e l’A.T.I. (omissis), con sede a W, a cui, secondo la Regione, l’appalto di servizi doveva ritenersi illegittimamente aggiudicato. Orbene, come si evince dal suddetto decreto, il P.M. dispose l’archiviazione, ritenendo che: “Allo stato degli atti non appare proficuo coltivare ulteriormente l’istruttoria in questione, in quanto l’esame della segnalazione di danno radica il convincimento dell’insussistenza di sufficienti elementi per l’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa”. Ciò premesso, si osserva che, se è vero che il sottoporre un soggetto ad un procedimento di responsabilità amministrativa comporta, di per sé, l’esposizione del medesimo ad una situazione di stress psicofisico, che non di rado incide negativamente sulla qualità di vita e sulla salute, a prescindere da quello che sarà l’esito del giudizio (v. SS.RR. della Corte dei Conti, sent. n. 14/QM/2011), appare indubbiamente comprensibile l’esigenza, palesata da X, di ottenere chiarezza, non potendo egli restare “sine die” con l’incubo di un’azione risarcitoria, da tempo vaticinata ma mai effettivamente promossa dall’Amministrazione provinciale di A. In tale contesto, su preciso invito ad interloquire sul punto, rivolto dal Presidente di questo Collegio, l’avv. M, difensore dell’Amministrazione provinciale, dopo aver preso atto delle motivazioni addotte nel decreto di archiviazione, emesso dalla Procura in data (omissis)/2013, e pur ritenendo comprensibili le finalità sottese all’istanza proposta da X, si è riportata alle conclusioni rassegnate nella memoria depositata, sottolineando, comunque, che vi è piena disponibilità da parte dell’Ente, da lei rappresentato, a fare definitiva chiarezza sulla vicenda in oggetto, non residuando, peraltro, alcuna intenzione di proporre un’azione risarcitoria a carico di X, a meno che non emergessero ulteriori e diversi profili di responsabilità, che dovrebbero essere oggetto di apposita valutazione. II. Fatte tali doverose premesse, il Collegio ritiene che le istanze proposte da X, ai sensi dell’art. 172, comma 1, lett. D, del c.g.c., debbano essere dichiarate inammissibili. II.1 In primo luogo, si osserva che X ha chiesto a questa Corte “di annullare e/o dichiarare nulli i provvedimenti citati in epigrafe, ivi compresa la nota della Provincia di A del (omissis)/2024, in risposta all’istanza del (omissis)/2024. Orbene, tale richiesta è chiaramente inammissibile, atteso che i giudizi attribuiti alla cognizione del Giudice contabile non possono giammai configurarsi come finalizzati ad una mera delibazione su atti e provvedimenti amministrativi, onde pervenire al loro annullamento per asseriti vizi di legittimità. II.2 In secondo luogo, come evidenziato dalla più recente giurisprudenza, deve ritenersi inammissibile , mediante ricorso proposto da parte di un soggetto legato alla P.A. da un rapporto di servizio, di un giudizio, ai sensi dell’art. 172, comma 1, lett. D, del c.g.c., volto ad ottenere l’accertamento negativo di responsabilità amministrativa a proprio carico. Infatti, tale strumento processuale, oltre a non essere previsto dall’ordinamento - e ciò anche successivamente al riordino dei giudizi di competenza della Corte dei Conti, di cui al Codice di Giustizia Contabile (D.lgs. n. 174/2016 e ss.mm.)-, comporterebbe una sostanziale obliterazione degli istituti preprocessuali e processuali approntati dal legislatore (v. sent. n. 3/2020 della Sez. III^ Appello, sent. n. 150/2023 della Sez. Lombardia). In tale ottica, va sottolineato che ogni valutazione inerente alla proposizione di un’azione di responsabilità per danno erariale compete alla Procura Regionale, tanto più che nella disciplina del giudizio di responsabilità amministrativa non v è alcuna disposizione analoga a quella prevista dal legislatore in ambito penalistico (art. 409, comma 5, del c.p.p., che consente al giudice penale, in casi specifici, di ordinare al P.M. di formulare imputazione). D’altro canto, nell’ambito dei giudizi di responsabilità amministrativa compete esclusivamente al P.M. contabile l’esercizio delle funzioni istruttorie e requirenti, così come spetta soltanto al medesimo, all’esito della fase preprocessuale (e sempre che non proceda all’archiviazione della notizia di danno), formulare la domanda risarcitoria nei confronti del soggetto ritenuto autore del danno erariale, delineando in tal modo il perimetro entro il quale il Giudice deve pronunziarsi, nel rispetto dei principi di cui agli artt. 99 e 112 del c.p.c. L’affermazione in sede giurisdizionale della sussistenza di una fattispecie di responsabilità amministrativa presuppone, infatti, un articolato procedimento istruttorio, posto a garanzia della posizione del soggetto ritenuto autore del danno, di cui costituisce elemento essenziale la formalizzazione, da parte del P.M., dell’invito a fornire deduzioni, con conseguente attivazione di una fase in contraddittorio, prodromica alla definizione dell’istruttoria o con l’archiviazione o con il deposito dell’atto di citazione. Deve, dunque, ritenersi che non sia ammissibile l’introduzione, mediante un ricorso ad istanza di parte, di un giudizio volto all’accertamento della sussistenza o meno di responsabilità amministrativa, in quanto verrebbero sovvertite le posizioni dei protagonisti del processo rispetto al paradigma tracciato dal legislatore nonché vanificati i poteri e le facoltà di pertinenza, rispettivamente, della Procura e del presunto autore del danno erariale. Conclusivamente, anche la domanda di accertamento negativo della responsabilità, proposta da X, va dichiarata inammissibile. Va, infine, sottolineato che l’Amministrazione provinciale di A deve tenere conto dell’intervenuto provvedimento di archiviazione adottato dalla Procura Regionale. III. In applicazione dell’art. 31, comma 3, del c.g.c., il quale prevede che: “Il giudice può compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, quando vi è soccombenza reciproca ovvero nel caso di assoluta novità della questione trattata o di mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti, ovvero quando definisce soltanto questioni pregiudiziali o preliminari”, il Collegio ritiene che sussistano idonei motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese processuali. PER QUESTI MOTIVI la Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale Regionale per le Marche, in composizione collegiale: dichiara inammissibile il ricorso ad istanza di parte, proposto da X. Si sensi dell’art. 172, comma 1, lettera D, del c.g.c. Spese compensate. (omissis)